污染造成公私财产损失及生态环境恢复费超1600万元，评估鉴定费超1000万……环境公益诉讼案件中，鉴定费少则几万几十万，多则上百万甚至上千万。

公益诉讼是检察机关为公共利益代言，替公众维权的一个制度设计，但有不少官司，却卡在了高昂的鉴定费上，导致“检察机关打不起官司”。南都记者关注到，针对这一问题，地方正在积极探索破局。

近日，安徽省人大常委会公布的一份公益诉讼相关文件规定，各级人民政府应当将检察公益诉讼案件所需的办案经费以及公益案件线索举报奖励费用纳入财政预算予以保障。

在多位检察系统工作人员看来，安徽的上述举措为公益诉讼“减负”提供了新思路。

“千万鉴定费”难题

2018年3月29日，安徽省池州市贵池区原前江工业园环境污染事件被曝光，由于案件影响重大，最高检、公安部、生态环境部均对该案挂牌督办。4月2日，池州市公安局贵池分局对该污染事件立案侦查，同年7月，池州市贵池区人民检察院就此案提起公益诉讼。

该案造成污染造成公私财产损失及生态环境恢复费超1600万元，而公益诉讼环节超千万元的评估鉴定费也引发外界关注。

安徽省检察院第七检察部主任赵杰直言，高额的公益诉讼鉴定费已成公益诉讼办案之痛。他举例称，除上述千万鉴定费案件外，芜湖市“10.12”、“1.26”跨省倾倒固废环境污染刑事附带民事公益诉讼系列案件中的鉴定费均超250万元，且均为案发地政府垫付。

巨额鉴定费让检察机关，尤其是预算较少的基层检察院难以负担。有检察系统人士形容，以前检察官遇到公益诉讼鉴定环节几乎是“寸步难行”。

“市、县区检察院碰到类似案件实在有心无力，如不支付巨额鉴定费，则可能面临案件无法办理的情形，即便最终想法设法支付鉴定费，办案周期也会很长。”赵杰称，更为严重的后果是，鉴定费缺乏常常导致线索和证据灭失，无法全面反映公共利益受损情况。

为破解公益诉讼高昂鉴定费的难题，11月20日，安徽省人大常委会作出《关于加强检察公益诉讼工作的决定》，将检察公益诉讼案件所需的办案经费以及公益案件线索举报奖励费用纳入财政预算予以保障。

《决定》还提到，司法行政部门应当加快公共法律服务体系建设，推进生态环境损害等领域司法鉴定机构建设，依法规范司法鉴定行为，积极探索建立检察公益诉讼案件“先鉴定后收费”的保障机制。

赵杰告诉南都，将检察公益诉讼办案经费纳入财政预算予以保障，可免除基层检察院办案“后顾之忧”，使检察机关在办案中的技术鉴定、专家咨询、办案设备采购等环节有经费保障，将主要精力用于办案。也能使公益诉讼取证更及时完整，提高鉴定质量。

“先鉴定，后收费”改革

南都记者了解到，检察公益诉讼是在党的十八届四中全会之后探索建立的一项制度。2015年，全国人大常委会授权检察机关试点开展提起公益诉讼工作，检察机关开始探索公益诉讼“新职能”。

这项改革意味着，作为公共利益的代表，检察机关可以就损害国家利益或公共利益的行为提起诉讼。检察机关可以提起公益诉讼的案件类型涵盖生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英烈权益保护等。

2017年7月1日,新修订的民事诉讼法和行政诉讼法正式施行,公益诉讼检察工作全面推开。司法鉴定是公益诉讼中取证的关键环节，但在实践中，“鉴定贵”却成为公益诉讼发展的“绊脚石”，不少案件因交不起鉴定费用而“搁浅”。

有司法鉴定业内人士告诉南都，公益诉讼鉴定费高源于鉴定程序专业复杂。以环境公益诉讼为例，一起土壤污染案件中，要鉴定被污染的泥土是废土，以取100个样品，每个样品鉴定需2500元计算，仅土壤鉴定费一项就要花费25万元。此外，鉴定设备的运转和维护也是一笔不小的费用，评估环节中，往往需要定期取样分析，人员差旅费支出也要涵盖其中。

收费标准不统一也成为高昂公益诉讼鉴定费的一个重要原因。

一篇发表于《中国司法鉴定》2019年第2期的《民事公益诉讼环境损害司法鉴定收费制度研究》文章显示，各地虽然根据司法部要求均已制定了地方的司法鉴定收费标准，但大多仅限于传统“三大类”司法鉴定，目前依然没有针对环境损害司法鉴定的专门的收费标准。我国目前司法鉴定收费主要采取政府指导价和市场调节价进行管理，但环境损害司法鉴定并没有在上述政府指导价中，即对于环境损害司法鉴定并没有在已有的指导收费标准里面。到目前为止，环境损害司法鉴定还主要以委托方和鉴定机构协商收费为基准。

为解决公益诉讼鉴定贵问题，2019年8月，在最高检及司法部推动下，全国58家环境损害司法鉴定机构在检察公益诉讼中可不预先收取鉴定费用、南都记者从这份鉴定机构名单中看到，58家环境损害司法鉴定机构涵盖全国27省份，海南有17家，江苏有6家，有18个省份仅1家鉴定机构。

谈及“先鉴定后收费”的改革初衷，司法部公共法律服务局副局长舒国华介绍，改革旨在鼓励引导综合实力强、高资质高水平环境损害司法鉴定机构在不预先收取鉴定费的情况下，能够及时受理检察机关委托的环境公益诉讼案件，依法依规开展鉴定活动，出具鉴定意见，未预先收取的鉴定费待人民法院判决后由败诉方承担。

但这项改革能否落地及能否发挥实效也引发争议。“理想很丰满，现实很骨感。”有检察系统人士告诉南都，鉴定评估机构作为独立第三方机构和有企业性质、需要经营的机构，要“以钱养人”，有些鉴定机构担心案件办理周期过长，鉴定费无法收回，存在拒绝接受检察机关委托的情形。

地方探索设立专项资金

为解决公益诉讼鉴定费用问题，除将公益诉讼资金纳入财政预算外，各地也不乏其他创新探索。

早在2011年9月，海南省高级人民法院与省财政厅联合印发了《海南省省级环境公益诉讼资金管理暂行办法》，对国家机关、其他法人组织及公民提起环境公益诉讼涉及的诉讼费用设立专项资金进行补助，其中包括案件受理费、申请费、调查取证费、鉴定费、勘验费、评估费以及其他诉讼产生的费用，该笔省级环境公益诉讼资金的来源为省级财政拨款，实行国库集中支付。

距海南2000多公里外的江苏省昆山市也有类似探索。2018年12月，设立在江苏省昆山市检察院的江苏省首个“维权资金”专项账户正式启动运行，首例9.8万元环境损害评估费作为“公益诉讼维权专项资金”完成审批并投入使用。该维权资金的独立账户设在昆山市检察院，开户500万元。当账户余额少于100万元时，该市财政部门将根据申请补足资金缺口。

“以往像这类案件产生的前置调查费用，缺乏专项资金保障，常常采取延期支付、第三方或政府先期垫付，一案一协调、一案一申请的传统做法，导致前置调查的资金保障十分不稳定。”昆山市检察院副检察长陈珺介绍，江苏首个“维权资金”专项账户将确保公益诉讼维权效益。

与此同时，2019年青海省检察机关还探索综合运用专业机构出具报告、邀请报价以及依据专家意见等方式推行低成本、高效益、多样化的生态环境损害定损索赔机制，督促修复涉案林地、草原17584亩，节约鉴定费用3.1亿元。

全国政协委员汤唯建曾对此建议，应建立国家性和公益性的鉴定机构，凡符合条件者均可免费获得鉴定，其成本由财政统一支付。全国统一的环境公益鉴定机构建立后，公益诉讼“鉴定贵”的难题就可以迎刃而解。

48847：103

公益诉讼实践中，让检察官陷入困境的除高昂鉴定费外，还不乏鉴定难、鉴定慢的问题。

一般而言，鉴定机构分为两类，一类隶属于各自系统内的行政机关，负责行政机关承办案件的鉴定，一类属于实行市场化运作的社会鉴定机构。

2005年2月，《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》通过，取消了法院和司法行政部门的鉴定机构，侦查机关鉴定机构也不得面向社会接受委托。而全国检察系统内，能承担环境损害鉴定的实验室仅有两家，分别设在最高人民检察院及浙江省人民检察院。

与检察公益诉讼发展形成对比的是，全国专业鉴定机构数量并不多。

北京市人民检察院2019年发布的《关于公益诉讼检察工作情况的报告》提及，公益诉讼存在环境专业鉴定机构少、鉴定成本高、鉴定周期长、委托鉴定主体不明确等问题。

以2018年为例，检察机关共办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件48847件，是试点期间的7.5倍。但据司法部发布的数据，截至2018年12月底，全国经省级司法行政机关审核登记的环境损害司法鉴定机构为103家。

也就是说，环境资源公益诉讼案件数与环境损害司法鉴定机构之比接近500：1。

悬殊的案件与机构之比，直接影响到公益诉讼鉴定环节的效率。“环境案件时效性非常强，污染或破坏状态会随着时间的推移发生快速变化。如无法及时找到鉴定机构进行鉴定，则可能导致证据灭失，进而影响案件办理。”赵杰称。

南都记者了解到，在江苏泰州环保联合会起诉6家化工企业的公益诉讼案件中，鉴定机构接受委托开始工作时，被告倒入河流中的废酸随河流的流动、自净，已不能检出，只能使用虚拟成本法进行鉴定评估，严重影响到公益诉讼办案效果。

破解“排队”鉴定难题

如何通过改革提高鉴定环节效率，是检察机关要越过的一道坎。

褚建新，他在浙江省检察院从事司法鉴定工作已有30多年，曾长期从事杀人等严重暴力刑事案件的司法鉴定工作。检察机关开展公益诉讼业务后，褚建新对司法鉴定之难深有体会。

“公益诉讼是一项新业务，我们人员少，检测设备数量少、品种也不全。”褚建新观察到，社会鉴定机构动辄就有上千万的检测设备，人员充足，但检察系统内部的鉴定中心不但达不到社会鉴定机构的水平。他考虑，借助“外脑”或可快速补足司法机关鉴定短板。

2019年5月13日，浙江省人民检察院、浙江省生态环境厅公益诉讼（环境损害）司法鉴定联合实验室挂牌成立，这是全国首家检察机关与生态环境部门联合建立的司法鉴定实验室。

褚建新是成立该联合实验室的推动者，联合实验室有两处办公点，分别设在浙江省检察院检察技术处（司法鉴定中心）和浙江省环境监测中心。浙江省检察院司法鉴定中心主要承担全省各级检察机关程序内案件的司法鉴定，以及技术性证据的提取、固定和专门性审查工作。

浙江省检察院检察技术处处长董梁介绍，2019年7月到2020年6月，浙江省检察机关办理生态环境资源保护公益诉讼案件为2679件，在公益诉讼案件中占比近半，成立环境损害司法鉴定联合实验室，有望解决以往公益诉讼中司法鉴定慢、鉴定难的问题。

“联合实验室相当于是开了绿色通道，检察机关遇到环境公益诉讼案件不用再去社会鉴定机构‘排队’等待鉴定，联合工作机制可以保证案件能实现快速办理。”董梁称。

褚建新也表达了类似看法，“有了联合实验室，检察办案能‘叫得应’，我们能高效办案。”

为能让公益诉讼案件线索实现快速“初步筛查”，浙江还探索以“勘查箱+”的模式建立“快速检测实验室”。“公益诉讼案件中，违法事实的认定是检察机关立案的基础，快检实验室建立后，因配备了取证勘查箱和检测仪器设备，可快速取证，实现对违法事实初步认定，进一步提高了公益诉讼案件的办案效率。”董梁称。

快速检测实验室已在浙江多地投入使用，在一起河道污染案件中，因配备“快速检测实验室”，检察机关仅用3小时即完成检测，根据检测结果提出合理的修复方案，检察机关通过检察建议告知有关部门，督促其在10天内完成河道周边企业排污排查、河道清淤疏浚和垃圾处置。

寻求司法鉴定的“替代方案”

增加鉴定机构数量无法一蹴而就，缓解办案与鉴定机构之间的“供需矛盾”成为当务之急。

赵杰就此建议，可以在保证公益诉讼办案质量的前提下，将鉴定行业准入门槛降低，在市级环保、自然资源等部门建立鉴定机构。“当前环境公益诉讼的案件绝大多数都是在基层院办理，一些环境污染证据容易灭失，比如河流污染，下一场雨证据就没有了，导致无法进行鉴定，如果市级层面有鉴定机构则可以快速及时鉴定。”

寻找司法鉴定的“替代方案”成为改革的另一种思路。

2014年12月底，江苏省高级法院二审审理了一起环境民事公益诉讼案件，该案判6家被告企业共同赔偿1.6亿元相关损失。值得一提的是，这起“天价环境公益损害赔偿案”邀请相关专家出庭发表意见，这在传统环境公益诉讼中并不多见。

专家辅助人东南大学能源与环境学院吕锡武教授在庭审中发表意见称，向水体倾倒危险废物的行为直接造成了区域生态环境功能和自然资源的破坏，无论是对长江内河水生态环境资源造成的损害进行修复，还是将污染引发的风险降至可接受水平的人工干预措施所需费用，均将远远超过污染物直接处理的费用。

一审法院采信专家意见，专家的观点还被写入法院判决，专家辅助人或专家证人在案件事实认定中发挥了重要作用。

2015年2月，最高人民法院通过《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》，其中明确具有专门知识的人在法庭上提出的意见，经当事人质证，可以作为认定案件事实的根据。

在外界看来，承认专家辅助人在公益诉讼中的作用，为司法鉴定提供“替代方案”，可以极大减轻公益诉讼原告在司法鉴定方面的压力。

褚建新也对此建议，一些公益诉讼案件事实清楚、污染小的案件，可以请2-3名专家对污染出具专家意见。“司法鉴定需要严格规范的流程，专家意见可以在和被告沟通损害赔偿时作为参考，如被告愿意主动进行环境修复，则案件没有必要再向法院提起诉讼，也可以节约司法资源。

采写：南都记者刘嫚实习生刘明发自北京